GESTIÓN DEL DEPORTE EN EL AYUNTAMIENTO DE MADRID 2005-2019 (capítulo II)

LA DOBLE ORGANIZACIÓN DEL AYUNTAMIENTO DE MADRID Y EL COMODÍN “SIN PERJUICIO DE LAS COMPETENCIAS”

El sistema de organización del Ayuntamiento de Madrid comparte un modelo departamental con un sistema de organización territorial por distritos que permite una gestión desconcentrada.

El sistema departamental se aplica agrupando en áreas las competencias municipales que, en un principio, se consideran que son homogéneas por compartir elementos comunes de visión, estrategia, recursos etc.

La funcionalidad de estos dos sistemas requiere un buen diseño de funciones y tareas, y un constante ajuste para adaptarse al cambio de las circunstancias.

A esto hay que añadir la deseable proactividad de los órganos centrales de coordinación y los territoriales para anticiparse a las necesidades que aparecen, tanto en el entorno de los servicios municipales como en el interior de la organización municipal.

El modelo se concreta en un gobierno municipal a través de la Alcaldía y la Junta de Gobierno que toma las decisiones estratégicas. A partir de este nivel de gobierno, la unidad orgánica se divide en la estructura departamental y en la territorial. Esto supone que los órganos directivos que están inmediatamente después del gobierno municipal tienen un carácter departamental o territorial. Esta división, que no deja de ser una abstracción, se vuelve a unir en la línea de prestación de los servicios a los ciudadanos. Quienes trabajan en los puestos que están en esa línea se encuentran con una doble dependencia, por un lado, jerárquica de los órganos territoriales, y por otro, una dependencia funcional. Esta dependencia funcional se multiplica porque cada división departamental o por áreas, ejerce una dirección funcional que puede llegar directamente a la línea de prestación de servicios.

Este es el esquema de la unidad de gobierno que se divide en las áreas de gobierno y en los distritos y se vuelve a unir en la prestación de servicios a los ciudadanos.

La imagen que puede resumir esta doble organización es de un coche con dos conductores.

Tiene que haber una buena coordinación entre los dos conductores para que el coche se mueva y siga la dirección adecuada.

La falta de coordinación produce el efecto de INCERTIDUMBRE porque no se sabe quién tiene que actuar.

El efecto de INCERTIDUBRE se puede ver en las siguientes imágenes de partidos de dobles de tenis:

1.    Los dos jugadores dejen pasar la pelota porque ninguno va a golpearla:

2.    Los dos jugadores van a golpear la pelota y acaban chocando sus raquetas sin dar a la pelota:

Uno de los riesgos de este doble sistema es la SEPARACIÓN ENTRE COMPETENCIA Y RESPONSABILIDAD. Consiste en que los órganos que tienen la competencia administrativa, funcional o territorial, se transfieran entre ellos la responsabilidad sobre los resultados. 

Que asuman las potestades que atribuye la competencia, pero no las obligaciones, produciendo el efecto que se ve en la siguiente imagen:

La separación de competencia y responsabilidad produce un efecto de INCOHERENCIA JERÁRQUICA que consiste en que órganos de niveles administrativos inferiores pueden dar instrucciones a órganos de niveles superiores.

Los tres fenómenos:

·      INCERTIDUMBRE
·      SEPARACIÓN ENTRE COMPETENCIA Y RESPONSABILIDAD
·      INCOHERENCIA JERÁRQUICA

Tienen una única causa que es la expresión “Sin perjuicio de las competencias”. En las disposiciones que regulan las competencias de las áreas centrales y los distritos se utiliza la muletilla “sin perjuicio de…” para tratar de ordenar el ejercicio de competencias compartidas entre órganos de la estructura de áreas y entre éstas y los distritos. 

Estos son algunos ejemplos:

Con esta expresión se trata de resolver la coordinación entre áreas y entre éstas y los distritos, es decir, entre las distintas divisiones funcionales y la división territorial.

Evidentemente, la coordinación es mucho más compleja y no queda resuelta con el comodín “Sin perjuicio de las competencias” que se repite continuamente.

La coordinación parte de una voluntad de coordinarse. De entender que la división territorial y funcional no son trincheras en las que esconderse. Que la estructura organizativa es sólo una manera de organizarse, pero que la realidad no responde las divisiones de la organización, la realidad es única y compleja, cambia constantemente y para intervenir en ella se necesitan grandes dotes de visión, conocimiento y habilidad.

Habría que molestarse en cambiar “Sin perjuicio de las competencias”, por una descripción concreta de lo que cada órgano va a hacer. Pero para eso hay que hacer un análisis de la actuación administrativa, describirla en procesos, en su caso, detallarla en procedimientos y señalar quién actúa en cada paso y cómo lo hace. Este trabajo lo tiene que hacer el gobierno municipal, para que la división funcional y territorial venga con un “manual de instrucciones” lo más detallado que sea posible.

No disponer de ese “manual de instrucciones” produce los efectos mencionados que se representan en esta imagen referida al deporte en el Ayuntamiento de Madrid:

Para finalizar, enumero una serie de instrumentos que pueden servir para coordinar la actuación de las dos estructuras del Ayuntamiento de Madrid:

·      PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA 

·      GESTIÓN POR PROCESOS

·      GESTIÓN POR PROYECTOS

·      COMISIONES DELEGADAS (art. 28 ROGA)