El Deporte en el Ayuntamiento de Madrid

De una Gestión Descentralizada a una propuesta de Organización Funcional

INTRODUCCIÓN

En octubre del 2004 el Pleno del Ayuntamiento de Madrid acordó la extinción del Instituto Municipal de Deportes que era el organismo autónomo encargado de la gestión de las instalaciones deportivas municipales y de la promoción del deporte.

Las instalaciones deportivas municipales pasaron a depender de las Juntas Municipales de Distrito, creándose a la vez un órgano con nivel de Dirección General para coordinar la actuación de las Instalaciones Deportivas Municipales.

Esto se hizo siguiendo el modelo de organización del  Ayuntamiento de Madrid que consiste en una doble estructura, una de carácter territorial y otra de carácter sectorial. La primera la constituyen las Juntas Municipales de Distrito, y la segunda está formada por Áreas en las que se dividen los órganos de gobierno y la administración municipal, lo que se conoce como un “modelo ministerial”.

La desaparición del Instituto Municipal de Deportes supuso el cambio de un sistema de gestión descentralizada, es decir, con traspaso de competencias a un ente con personalidad jurídica propia, para pasar a un sistema mixto de desconcentración y a la vez un gobierno centralizado dividido por áreas. Esto se hizo delegando competencias en las Juntas Municipales, órganos sin personalidad jurídica propia, y creando al mismo tiempo un órgano central de coordinación, Dirección General de Deportes encuadrada en un Área de Gobierno.

Esta doble dirección, la territorial y la funcional, se puede representar con la imagen de un coche con dos volantes que se muestra a continuación:

Que vayan conduciendo dos a la vez parece que no es lo más conveniente, eso es lo que puede suceder en organizaciones en las que se crean estructuras de gobierno paralelas no jerarquizadas y con competencias sobre las mismas materias.

Durante los más de 20 años de existencia del Instituto Municipal de Deportes se había desarrollado una organización que gestionó el enorme crecimiento de los equipamientos y servicios deportivos en Madrid, con un gran nivel de autonomía y creando una cultura de tipo gerencial bastante diferente de la cultura administrativa tradicional.

En el Ayuntamiento de Madrid, como en el conjunto de las administraciones públicas, se ha extendido la prestación de servicios de forma indirecta a través de concesión o contratos de gestión servicios, quedando el personal municipal en tareas control de la gestión o de tramitación administrativa. Mientras que en el Instituto Municipal de Deportes, en general, se prestaban los servicios de forma directa, con personal propio, gestionando todo el proceso desde la programación hasta la ejecución. Esto generó una organización eficaz orientada a la “producción de servicios deportivos”, pero que los últimos años de su existencia parecía que iba a contracorriente de la tendencia dominante que era la gestión indirecta.

La decisión adoptada por el Ayuntamiento de Madrid suponía hacer desaparecer formalmente esa organización, sin ningún proceso de transición ordenado para sustituirla por otra acorde con el nuevo modelo de funcionamiento.

Se creó una estructura central cuyo nivel más bajo es una Dirección General y tres Subdirecciones que forman parte de un Área de Gobierno. Aunque, en un principio, estuvo encuadrada en la Vicealcaldía hasta que ésta desapareció.

En las Juntas Municipales de Distrito no se hizo ninguna modificación en su estructura, a pesar del cambio, tanto cualitativo como cuantitativo, que supuso hacerse cargo de la gestión de las Instalaciones Deportivas Municipales y de la prestación de todos los servicios que eso conlleva.

Para explicar lo que ha sucedido se puede recurrir el ejemplo del “síndrome del miembro fantasma” cuya definición es la siguiente:

“Es la percepción de sensaciones de que un miembro amputado todavía está conectado al cuerpo y está funcionando con el resto de éste”

Esta imagen ilustra este fenómeno:

El Ayuntamiento de Madrid actúa como si el Instituto Municipal de Deportes siguiera existiendo, transmite órdenes a unidades que jurídicamente han desaparecido pero que siguen siendo las que prestan los servicios, en la mayoría de los casos cumpliendo las instrucciones que dictaron los órganos de directivos del Instituto Municipal de Deportes.

Las normas, procedimientos, prácticas, que formaban parte del Instituto Municipal de Deportes, constituyen lo que se puede denominar el “know how”, en terminología anglosajona, o el bagaje, dicho en español, de la gestión del deporte en el Ayuntamiento de Madrid, que pervive aunque haya cambiado el “cerebro” rector.

Esta situación se está prolongando y no hay signos de que se vaya a poner remedio porque se asume con normalidad. Pero está suponiendo que exista un servicio que funciona por inercia, en condiciones precarias, que tiene que estar mirando constantemente al pasado porque no encuentra referencias en el presente, y al que no se le está dando una visión de futuro.

Es preciso dotar a la administración municipal de una estructuración coherente con la decisión adoptada en el 2004 por la que cambió el modelo de gestión del deporte en el Ayuntamiento de Madrid.

A continuación se describe la organización actual de la parte del Gobierno del Ayuntamiento de Madrid que se dedica a la promoción del deporte, reseñando que en lo que respecta a los Distritos no se ha creado ninguna estructura específica para la gestión del deporte, están como antes de la desaparición del Instituto Municipal de Deportes, y por tanto, antes de que la gestión de las Instalaciones Deportivas Municipales pasara ser una competencia de las Juntas Municipales de Distrito.

A continuación, se hace una propuesta de organización funcional siguiendo el modelo expuesto por el profesor Albert Calderó Cabré en el Módulo B Gestión de Servicios y Liderazgo Organizacional que es uno de los seis que forman parte del Curso de especialización en Gestión Pública Local que imparte la Federación Española de Municipios y Provincias.

ORGANIZACIÓN ACTUAL

Ya se ha dicho que el Gobierno del Ayuntamiento de Madrid sigue un “modelo ministerial”, dividido en seis Áreas, que además tiene una división territorial con 21 Distritos. Esta estructura se muestra en el siguiente organigrama:

El siguiente organigrama representa la organización actual de la parte del Gobierno y Administración Municipal que se dedica a la promoción del deporte:

                   

En otros servicios municipales se puede conocer su organización hasta sus últimos niveles y las líneas de dependencia jerárquica que les unen. Para la gestión del deporte municipal el organigrama acaba en las Subdirecciones Generales, a partir de ahí  aparece en la Relación de Puestos de Trabajo un listado bajo el epígrafe “Personal IMD”. Así queda reconocido y formalizado el “síndrome del miembro fantasma” ya explicado en la Introducción. Esto significa que la ejecución de la política deportiva del Ayuntamiento de Madrid se está realizando con puestos de la plantilla del Instituto Municipal de Deportes sin ninguna ordenación en unidades que defina sus funciones y establezca una  relación jerárquica.

Respecto a la estructura territorial que representan los Distritos, éstos tienen encomendada la gestión de las Instalaciones Deportivas Municipales que constituyen el escenario en el que se prestan la mayor parte de los servicios deportivos,  por tanto, son un elemento imprescindible para la política de fomento del deporte. Formalmente este instrumento está en manos de los Concejales de Distrito, pero con la fórmula “sin perjuicio de las competencias atribuidas a la Dirección General de Deportes” convierten a los Concejales Presidentes de las Juntas Municipales en órganos dependientes de la Dirección General de Deportes.

La fórmula “sin perjuicio de las competencias…” es la que se utiliza siempre en el Ayuntamiento de Madrid para controlar y dirigir la labor de las Juntas Municipales, es la manera de intentar dar unidad a la acción del Gobierno Municipal y tratar de evitar que haya dos volantes para conducir el Ayuntamiento de Madrid, aunque esto pueda dar lugar algunas incertidumbres e incoherencias. Incertidumbres porque es difícil saber muchos casos concretos qué órgano deben actuar.

Incoherencias porque, como sucede en el ejemplo de la gestión de las Instalaciones Deportivas, se convierte a un órgano superior dependiente de otro inferior, el que va en el asiento de atrás va diciendo al conductor lo que tiene que hacer. En este caso los Concejales Presidentes de las Juntas Municipales de Distrito, que son órganos superiores de gobierno, responsables máximos de su gestión según el Reglamento del Gobierno y de la Administración del Ayuntamiento de Madrid, quedan bajo la dependencia funcional de la Dirección General de Deportes que es un órgano directivo de nivel inferior.

Lo lógico es que ese “sin perjuicio de competencias de…” se sustituyera por algo que concrete más las funciones que cada uno puede ejercer y los mecanismos de control que el órgano central tiene. Y en cualquier caso, respetar los niveles de responsabilidad que exigiría que la función de un órgano de gobierno territorial estuviera coordinada por otro órgano de gobierno central de su mismo nivel, en este caso el titular del Área de Gobierno de las Artes, Deportes y Turismo o el del Área Delegada de Deportes.

Se produce también un fenómeno que consiste en que el órgano territorial que queda subordinado al órgano central, sigue siendo el responsable de la gestión, por lo tanto la responsabilidad la tiene quien obedece y no el que manda, porque la competencia la sigue teniendo el órgano que queda subordinado al órgano que coordina, que orgánicamente es inferior. Si hay un accidente la responsabilidad será del que iba al volante, no de quien le daba las instrucciones desde el asiento de atrás.

En resumen, en el Ayuntamiento de Madrid es necesario que se complete el proceso cambio de una gestión descentralizada a través de un organismo autónomo con personalidad jurídica a una gestión desconcentrada con un órgano de coordinación, integrando la antigua plantilla del Instituto Municipal de Deportes en otra organización estructurada orgánicamente, con una única dependencia jerárquica de un órgano de gobierno y una clara definición de funciones.

En el siguiente apartado se hará la propuesta de una organización de tipo funcional siguiendo el modelo, como se dijo al principio, expuesto por el profesor Albert Calderó.

PROPUESTA

La estructura de una organización funcional se basa en la diferenciación entre la función de gobierno de la función directiva, dirección única y una diferenciación entre la dirección ejecutiva y la dirección estratégica.

La función de gobierno consiste en señalar objetivos y mantener las relaciones con los ciudadanos y con el resto de órganos de gobierno e instituciones.

La estructura directiva se divide en una dirección estratégica y una dirección ejecutiva. La dirección estratégica elabora programas para alcanzar los objetivos y hace la evaluación de la dirección ejecutiva. La dirección ejecutiva transmite las directrices desde el nivel de gobierno a los últimos niveles de la administración y convierte los programas en planes operativos, ejerce la función de mando sobre toda la organización.

Tanto la dirección estratégica como la ejecutiva responden ante el gobierno de su gestión, mientras que los titulares de los órganos de gobierno responden frente al Pleno del Ayuntamiento y al juicio de los ciudadanos en las elecciones municipales.

El organigrama básico que representa una organización funcional para ejercer la labor de fomento del deporte en un Ayuntamiento como el de Madrid, sería el siguiente:

Esta organización supone una gestión centralizada. tanto de la infraestructura deportiva como de los recursos humanos, dependiente exclusivamente de un órgano de gobierno representado por el titular de la Concejalía de Deporte. Con participación de la estructura territorial a través de los Concejales Presidentes de las Juntas Municipales de Distrito como órganos de gobierno en su respectivo territorio. Esta participación se concretaría estando informados sobre todo lo relacionado sobre la gestión del deporte municipal en su respectivo territorio y la posibilidad de hacer propuestas, en ambos casos, manteniendo la relación directamente con quien tenga la titularidad de la Concejalía de Deportes.

Este modelo de organización reduce niveles entre los órganos de gobierno y la administración que ejecuta sus directrices. Crea una organización jerarquizada con una sola línea de mando evitando situaciones de múltiple jerarquía y de diferenciación entre dependencia jerárquica y funcional porque queda unificada. Esto facilita la transmisión de instrucciones y definición de la responsabilidad. Ambos aspectos aumenta la eficiencia de la administración, circunstancia que habrá que demostrar a través de la evaluación de la gestión.

La unificación de la gestión con una dirección ejecutiva mejora la eficiencia porque permite tener los beneficios de economías de escala y  de las sinergias que se producen uniendo todos los recursos bajo una sola dirección.

Evita la multiplicación de estructuras de gestión que genera una repetición en cada territorio. Unificar la gestión permite la especialización porque al aumentar la dimensión de la organización se puede hacer una división del trabajo.

 

Esto es sólo una propuesta sobre líneas generales y pretende simplemente hacer pensar sobre la organización actual y cómo se podría mejorar.

Evidentemente, es necesario su desarrollo hasta sus últimos niveles, pero  el esquema de la dirección de una organización es un primer paso para gobernar de una manera inteligente.

Nunca es tarde para poner orden en el conjunto de órganos, cargos, puestos de trabajo que hay en la actualidad. Ojalá que se haga pronto en el Ayuntamiento de Madrid, es necesario para que el fomento de la práctica del deporte, en la que tan buenos resultados se han obtenido, siga con perspectivas de futuro.